prévention des expulsions locatives

L’étude que je viens de conduire sur la prévention des expulsions est une saisissante approche de la réalité sociologique de notre pays. Elle m’a amené à établir un constat inquiétant sur l’évolution de celle-ci. Mon expérience en tant qu’élu de terrain depuis 27 ans et les observations que j’ai pu faire à ce titre m’ont, en outre, permis d’estimer qu’en matière de procédures d’expulsion, si les dispositifs de prévention peuvent protéger 80% des locataires, à condition qu’ils soient bien appliqués, ils sont, aussi, inefficaces pour 10% à 15% de personnes qui basculent dans la précarité du fait de la multiplicité d’accidents de vie, souvent à cause de graves difficultés psychologiques. Il ne faut pas se voiler la face, le nombre de personnes qui « décrochent » de la société, perdant tout repère et pour lesquelles nous sommes, en définitive, pour l’heure, assez impuissants, augmente. Selon mon estimation, 5% du public concerné est par ailleurs constitué par des personnes de mauvaise foi, des escrocs qui tentent de déjouer le système pour ne pas avoir à payer de loyer. Pour ceux là, il est évident qu’il faut mettre en place une procédure répressive caractérisée. J’avais un temps émis l’hypothèse de supprimer la protection de la trêve hivernale pour les locataires de mauvaise foi. Les consultations effectuées m’ont incité à y renoncer, compte tenu du risque que cela pourrait présenter pour des personnes qui seraient, elles, de bonne foi.

Aujourd’hui, le contexte économique et social génère instabilité et précarité. La montée du chômage, l’évolution des situations familiales vers les divorces ou les séparations, les problèmes psychiatriques, fragilisent les populations. Le logement connaît une crise profonde. Or, l’impossibilité de se loger ou de se maintenir dans un logement constitue un puissant facteur d’exclusion. Ces déchirures du tissu populaire mettent en  péril la paix sociale.  L’offre de logement est insuffisante, les loyers deviennent inabordables. La hausse des loyers met en difficulté des personnes qui ne l’étaient pas auparavant, des personnes qui ne sont pas connues des services sociaux et qui, d’ailleurs, ne sont pas éligibles au FSL, des personnes âgées qui ont perdu leur conjoint, se retrouvent seules dans un logement trop grand et trop cher. S’ajoute le phénomène des congés vente qui prend des proportions inquiétantes.

En dépit de la loi contre les exclusions du 29 juillet 1998 et des mesures prises par le gouvernement depuis mai 2004 pour venir en aide aux locataires de bonne foi, victimes d’accidents de la vie, le contentieux des expulsions augmente.

En 2003, le nombre de décisions de jus tic e prononçant l’expulsion s’élevait à 94 743 alors qu’il était à 84 138 l’année précédente. Selon le Ministère de l’Intérieur, le nombre d’interventions effectives de la force publique est, lui aussi, amené à augmenter en dépit d’une baisse en 2004 vraisemblablement due à la mise en place, en mai 2004, des protocoles Borloo. Pourtant, le budget consacré à l’indemnisation des propriétaires pour le refus du concours de la force publique, qui s’élevait à 65 millions d’euros en 2004, ce qui me semble inadmissible, devrait rester à peu près identique selon les estimations.  Il en résulte que personne ne s’y retrouve : l’Etat dépense beaucoup trop pour de mauvaises raisons, les personnes expulsées n’en subissent pas moins le concours de la force publique.

Le sujet est complexe. Quelque soit l’angle sous lequel j’ai abordé les thèmes de cette mission, je me suis trouvé confronté à des réflexions et intérêts contradictoires.

Dans la prévention de l’expulsion, de nombreux partenaires interviennent. C’est ce qui fait l’originalité de la démarche et peut lui apporter sa force, mais pose, aujourd’hui, dans la pratique des difficultés. L’Etat est garant de solidarité nationale tandis que les départements sont compétents en matière d’action sociale et de logement. La loi de responsabilité locale de 2004 redistribue en outre certains outils tels le FSL au conseil général qui voit son rôle renforcé. Dans ce contexte, le rôle du préfet perd de sa clarté malgré les efforts de la circulaire interministérielle du 11 mai 2005 pour le repositionner.

J’ai, par ailleurs, constaté une mobilisation très inégale des acteurs pour la mise en œuvre du dispositif de prévention, un traitement différent d’un bailleur à l’autre, d’un département à l’autre. J’ai rencontré des bailleurs sociaux, des associations, des services municipaux ou départementaux qui menaient des expériences exemplaires. J’ai vu des bailleurs privés découragés parce qu’ils n’étaient pas assez protégés. Or, chacun sait à quel point l’offre de logement est insuffisante et nécessite d’être encouragée. 

Il m’a semblé aussi contradictoire de souhaiter accorder des délais pour qu’un vrai travail social puisse être réalisé aux côtés du locataire alors qu’en même temps, une procédure trop longue peut décourager bailleurs et locataires et favoriser la mauvaise foi.

Aider au maintien dans le logement en multipliant les aides est également  une  idée  généreuse,  indispensable  pour  éviter bien des drames sociaux, mais il faut éviter l’écueil de la déresponsabilisation du locataire.

Aider au maintien dans le logement de familles qui n’ont pas payé leur loyer paraît en outre quelque peu injuste à l’égard des voisins du même immeuble qui l’ont, eux, payé avec toutes les difficultés du monde. Et quelle réponse apporter à ceux qui paient des loyers faramineux pour être mal logés et être exploités par les marchands de sommeil ?

Proposer enfin des logements plus adaptés dont le coût correspondrait mieux aux ressources du locataire est naturellement la meilleure solution… mais nous manquons de logements !

En l’état, je crois qu’il serait inapproprié d’ajouter une nouvelle tranche au millefeuille législatif et réglementaire de la prévention, mais il est nécessaire d’en renforcer la politique pour qu’elle devienne plus ambitieuse, qu’elle concilie les intérêts de tous et produise des résultats réels et durables. Il lui faut un objectif d’efficacité qui passe par la formation des acteurs, leur responsabilisation, le renforcement des échanges d’informations. Responsabiliser, bien sûr, le locataire, il est le premier concerné. Mais aussi responsabiliser les intervenants pour qu’ils entrent en contact les uns avec les autres, qu’ils mutualisent leurs moyens et informations, qu’ils cessent de vivre indépendamment les uns des autres. Mettre en place un cadre formalisé entre les partenaires qui soit plus contraignant que les chartes départementales de prévention.

Je présente donc dans ce rapport un certain nombre de préconisations tendant à parachever le système constitué par les nombreux maillons de la longue chaîne que forme la prévention de l’expulsion.

Dans cette perspective, je propose de développer l’idée de mutualiser les moyens en créant une commission de prévention destinée, entre autres, à repérer et à traiter individuellement et plus en amont les cas les plus difficiles. En somme, de concevoir un traitement individuel à l’échelle industrielle. Cette structure dans laquelle se concerteraient, sous l’égide du préfet tous les partenaires, du bailleur au juge, le travailleur social, les associations, le conseil général, l’huissier, le commissaire de police, le représentant du Ministère public, ainsi que la commission de surendettement poursuivrait l’objectif de l’harmonisation et de l’échange de bonnes pratiques, de la  réalisation sur tout le territoire d’un véritable travail social et humain.

Cette structure pourrait enfin servir, dans le futur, à dessiner les fondements d’un SAMU LOGEMENT que j’appelle de tous mes vœux. Ce SAMU aurait vocation à traiter les cas les plus difficiles en matière de procédures d’expulsion mais aussi à apporter des réponses concrètes à l’ensemble des mal-logés.

Dans le présent rapport, je présenterai dans un premier chapitre mes propositions en faveur de la création d’une commission de prévention à la suite de l’étude menée sur les systèmes actuels. Comme le problème des expulsions locatives ne saurait être limité à la question des impayés, j’étudierai dans un second chapitre l’opportunité d’élargir les dispositifs de prévention à deux autres cas pouvant conduire à des expulsions, le trouble de voisinage et le congé pour vente. Enfin, dans un troisième chapitre, je conclurai mes travaux en soutenant qu’il ne peut y avoir de prévention satisfaisante sans qu’il soit parallèlement apporté des réponses aux problèmes des prix des loyers et de la pénurie des logements, à l’origine de la hausse des expulsions. Seront rapportées de façon non exhaustive un certain nombre de propositions formulées par d’autres groupes de travail, parlementaire ou associatif, autour desquelles je soutiendrai le principe qu’une mesure ne peut produire des effets que si elle s’accompagne d’un réel engagement de responsabilité des pouvoirs publics. Il ne peut pas en effet y avoir de véritable droit au logement si les citoyens ne peuvent pas s’en prévaloir. C’est tout le sens de mon appel à changer nos pratiques.